为深入贯彻落实中央“以审判为中心的诉讼制度改革” 的决策,深化庭审实质化的改革,按照省、市法院推进“六个实质化”工作整体部署要求,充分发挥行政审判庭审实质化向常态化、纵深化发展,将以审判为中心的庭审实质化落到实处,促进矛盾纠纷的及时、高效化解,切实维护司法公正,结合我院行政审判实际,拟定深化行政审判庭审实质化改革实施方案如下:
一、提升政治站位,强化组织领导
坚持以党的十九大精神及习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持司法为民、公正司法。成立行政审判庭审实质化改革工作领导小组。由分管行政审判的党组成员、副院长任组长,行政审判庭庭长及员额法官任成员,将行政庭审实质化改革工作与深化司法体制改革统筹协调推进,细化工作方案,完善配套机制,突出部门协作,确保工作有序开展。
二、明确目标任务,增强审判质效
以审判为中心,扎实推进庭审实质化,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用,努力实现诉讼证据举证质证在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭,增强审判质效,打造更高水平的公正司法。
三、落实工作措施,务求改革实效
(一)实行案件繁简分流,提倡简易程序的适用。
积极贯彻《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》,认真落实行政诉讼法有关简易程序的规定,全面推进适用简易程序,做到简案快审快结,提高行政诉讼效率,节约行政审判资源。一是简化庭审,一次开庭,当庭宣判。二是简化文书,提炼要素,简洁明了。
三是简化程序性事务,减少讼累,便民利民。
(二)促进行政机关出庭应诉规范化,提高行政审判庭审实效。
积极争取党委政府支持,推动行政机关负责人出庭应诉工作制度化、规范化和常态化,确保行政机关负责人出庭应诉率100%,通过诉前引导和硬性要求,力争大幅提升行政机关负责人出庭应诉的发声率,提高行政机关负责人出庭应诉效果,促进矛盾纠纷实质性化解,实现行政审判庭审实效。一是加强庭前联络,确保行政机关负责人出庭又出声。二是精选庭审旁听,针对出庭应诉中出现的问题和存在的疑惑给予解答,提高行政应诉能力和水平。三是积极组织培训,提升被诉行政机关负责人及相关工作人员的法治理念和执法水平。四是坚持定期通报和司法建议督促,对行政机关应诉中存在的问题,予以通报指正,有效规范行政执法行为。
(三)积极推行庭前会议,提升行政审判质效
完善庭前会议程序,制定庭前会议规程,确保法庭集中持续审理,提高庭审质量和效率。一是根据案件情况,综合双方意见,确定庭前会议的主要内容,并在召开庭前会议三日前将会议的时间、地点、内容等通知参会人员,并将通知情况记录在案。二是就是否申请回避、不公开审理、提供新的证据材料等程序性事项向双方了解情况,听取意见。对可能导致庭审中断的程序性事项应当依法作出处理,在开庭审理前告知处理决定并说明理由。双方没有新的理由,在庭审中再次提出有关申请或异议的,依法予以驳回。三是庭前证据交换时,听取诉辩意见,固定无争议事实,归纳争议焦点,正确认识和理解当事人的诉求和目的,理清案件脉络,拟定庭审预案。四是严格证据要求,初步认定或排除证据,庭审中不再重复,从而简化程序,节省资源。1.对与案件没有关联的证据材料、法律明确规定不能作为证据的材料依法予以排除并说明理由;2.对众所周知的事实等可以直接认定的证据、双方当事人明确表示认可的证据等没有争议的证据,直接认定并记录在卷。五是针对行政诉讼中原告法律水平普遍不高的实际,从公正的立场出发,本着有利于解决行政争议的目的,对其进行适当的诉讼指导,如释明相关法律条款的含义、告知当事人某些法定权利义务等。六是适时开展协调工作,促进双方相互理解和谅解,消除行政相对人的抵触情绪,引导当事人力争在庭审前依法解决争端,实质化解矛盾,提高办案效率,减少当事人讼累。七是审判人员应当制作庭前会议报告,说明庭前会议的基本情况、程序性事项的处理结果、双方争议焦点以及就相关事项达成的一致意见等。在庭审法庭调查开始前,法庭应当宣布庭前会议报告的主要内容,对于庭前会议达成一致意见的事项,向双方核实后当庭予以确认。
(四)强化以审判为中心,实现行政审判“四个在法庭”。
推进以审判为中心的诉讼制度改革,就是要充分保障庭审环节在整个审判过程中发挥关键性作用,力求查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判等一系列庭审活动的作用都能够在庭审中得到直接体现。
1.举证、质证和证据的审核认定。证据是案件的核心,在法庭调查中,坚持证据裁判原则,严格按照《行政诉讼法》及其司法解释、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定,进行举证、质证和证据的审核认定。(1)合理分配举证责任。行政诉讼所要解决的是被诉行政行为的合法性问题,而被诉行政行为是由行政机关在其行政管理职权范围内,根据相关法律法规和规范性文件作出的,故行政诉讼中举证责任应当分配给被告,由被告对作出的行政行为是否具有法定职权、事实证据、法律依据、程序正当等承担举证责任。原告仅对证明起诉符合法定条件、在起诉被告不履行法定职责的案件中证明其向被告提出申请的事实、在行政赔偿和补偿案件中证明因受行政行为侵害造成损害的事实、其他应当由原告承担举证责任的事项承担举证责任。人民法院则对其依职权和依申请调取证据的范围要严格予以
限制。(2)适当指导举证。正确把握举证引导的原则,把握相应的尺度,在当事人陈述或主张不清楚或不完整而需补充、更正时加以使用。规范证人、鉴定人出庭程序,对于证人、鉴定人出庭有困难的可以通过远程视频作证;对于出示长时间视听资料的,可以在庭前证据交换过程中播放出示,通过质证程序由法官认定。(3)正确引导质证。对于当事人向法院提供的证据以及人民法院调取的证据,若要作为认定案件事实的证据,都应当在法庭上出示。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据,经审判人员在庭审中说明后,可以作为认定案件事实的依据。法官要引导诉讼当事人及其代理人就法庭上所出示的证据材料采取询问、辩驳、辨认、质疑、说明等方式,围绕证据就关联性、合法性、真实性和证明力,充分发表意见,层层深入质证,让法官就证据的可采性产生内心确信,以此作出认定。(4)准确审核认定证据。法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。一是正确采取个别审查、比较认证、综合分析的证据认证方法。二是根据证据的效力,对非法证据、漠视行政程序的证据、违反“先取证、后裁决”原则的证据、不具有真实性和关联性的证据予以排除,对需要补强的证据不单独作为定案依据,对人民法院生效的裁判文书或者仲裁机关裁决文书确认的事实,可单独作为定案依据。三是庭审中经过质证的证据,能够当庭认定的,应当当庭认定;不能当庭认定的,应当在合议庭合议时认定。四是准确把握优势证据规则。保障各方当事人充分发表诉辩意见。
2.保障各方当事人充分发表诉辩意见。法庭辩论的重要任务是组织当事人对法庭调查的事实、证据提出自己的看法,陈述自己的意见,通过双方辩论,达到查明事实、分清是非的目的,法庭辩论的质量直接关系到案件的审判质量。法官在裁判案件时要做到司法公正,就必须切实保障当事人的辩论权,充分发挥当事人参与诉讼的积极性和主动性。(1)必须坚持以事实为根据,以法律为准绳的原则。法官要结合法庭调查中所反映的案件事实,指导当事人进一步从事实、证据、法律、法理等方面开展辩论,同时还要把握好庭审主线,使辩论双方根据法庭调查阶段查明事实和已质证的证据依法进行辩论,对双方出现脱离事实、东拉西扯的现象,要及时适当引导,使辩论依法有据,有条不紊的进行。(2)保障当事人充分发表辩论意见。因当事人存在文化水平和道德修养的不同,当事人在辩论时,常常出现谴词不当、情绪激动,甚至攻击谩骂的情况,法官要立场公正、程度适宜、措施适当地正确引导,不能以此为由剥夺当事人的辩论权。(3)紧紧围绕争议焦点进行辩论。法庭辩论应始终围绕诉讼请求、争议焦点等中心问题进行,法官要引导各方围绕争议焦点展开论述,对双方提到的与诉讼请求、争议焦点无关的事实及本案以外的纠纷及枝节问题,要适度适宜、言辞有度地及时加以制止,防止无谓的辩论。
3.杜绝庭审虚化。人民法院审理行政案件,是以事实为根据,以法律为准绳。这就要求人民法院在审理行政案件过程中,要查清被诉行政行为是否真实存在,该行政行为的法律依据和实施程序,以及该行政行为与原告的权益损害之间是否存在因果关系等事实问题,并以法律为尺度,作出公正的裁判。(1)确保案件事实查明在法庭。目前,由于传统诉讼理念的影响,仍然存在庭审流于形式,过分依赖卷宗的现象仍然存在,导致法官在庭前产生预断,庭审时缺乏积极性,只是走过场,不利于在审判中查明事实真相。一是贯彻直接言词原则,强化证人、鉴定人等出庭制度,合理运用印证证明规则,处理好庭前证言与庭审证言的关系。二是遵守证据裁判原则,做好庭前证据梳理,完善举证、质证、认证,严格遵守非法证据排除规则。(2)逐步提高当庭宣判率。积极推进裁判结果形成在法庭,力争提高行政审判的当庭宣判率,避免审判分离和久拖不决,通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正,提升司法公信力。对于文化水平低,语言表达能力差,答辩事实不清楚,不能充分质证等情况的当事人,法官要注重引导,力争开庭审理中做到查清事实,找出定案依据,确保裁判意见形成在法庭。对事实清楚的案件,尽量做到当庭宣判,切实提高当庭宣判率。
4.发挥合议庭职能作用。认真执行最高人民法院《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》进一步加强合议庭的审判职责,切实解决“陪而不审”、“合而不议”等陪审虚化问题,让合议庭全体成员平等参与案件的审理、评议和裁判。(1)法官全面履行各自职责。一是审判长应当统筹协调组织合议庭开展案件审理工作;确定案件审理方案、庭审提纲、协调合议庭成员、庭审分工以及指导做好其他必要的庭审准备工作;依法定程序主持、指挥庭审活动;决定案件书记员、鉴定人员、勘验人员或翻译人员的回避及其他程序性事项;主持合议庭评议,对案件程序事项处理、证据采信、事实认定和法律适用等问题发表完整明确具体的意见;根据合议庭的决定和相关规定,将案件提请专业法官会议讨论,或者按程序建议将案件提请审判委员会讨论决定;根据专业法官会议讨论情况,组织合议庭对案件进行复议,并及时反馈复议结果;根据审判委员会讨论结果指导制作裁判文书,确保合议庭严格执行审判委员会的决定;与合议庭其他法官共同签署审理案件的裁判文书;组织做好案件判后答疑、复查、息诉罢访等工作等。二是承办法官应当做到:监督、指导法官助理和书记员开展案件审判辅助工作;主持或指导法官助理开展庭前会议、庭前调解、证据展示、证据交换和诉讼释明等前准备工作和其他辅助工作;根据合议庭的决定指派法官助理调查、收集证据;做好庭审准备工作:固定诉讼请求、争议焦点、证据材料,制定庭审方案、拟定庭审提纲,对重大或疑难案件应在开庭前或评议前将案卷材料送交合议庭其他法官审阅;就当事人提出的管辖权异议及保全、司法鉴定、非法证据排除请求申请等提请合议庭评议;在审判长主持下参与庭审活动;制作阅卷笔录和审理报告,提请合议庭评议案件,评议时应首先对案件程序事项处理、证据全面审查、采信、事实认定和法律适用等问题提出意见;案件提交专业法官会议、审委员会讨论时,负责汇报案件情况;根据合议庭评议意见制作或指导法官助理起草裁判文书,与合议庭其他法官共同签署裁判文书;督促审判辅助人员及时、准确、完整地同步录入审判信息、案件材料,开展审判公开、扫描归档等工作;严格遵守案件审理期限制度,确因特殊原因不能在审限内审结的,应按规定报请批准等。(2)邀请陪审员参与审理和裁判。要积极邀请陪审员参与案件审理,并充分调动陪审员的积极性,克服陪审员只是陪衬、摆设的现象。进一步明确人民陪审员各项权利和义务,要求法官与陪审员在案件审判过程中相互协作、相互监督、相互制约。庭审前,必须安排人民陪审员阅卷,了解相关法律法规知识;庭审中,
总结争议焦点时必须征求人民陪审员意见,调查阶段主动询问人民陪审员是否就案件事实对当事人进行发问,在证据认证过程中主动询问人民陪审员的意见,让人民陪审员积极参与到案件审理中来;庭审后,案件评议时,人民陪审员应充分发表自己对事实认定部分的意见,不能盲从附和审判员的意见,使合议流于形式。法官与陪审员有不同意见时,按照少数服从多数原则行使表决权,实现陪审工作规范化。(3)强化主审法官主导作用。主审法官作为整个庭审过程中的主体和引导者,必须根据案件的需要,尽可能地在开庭审理前与合议庭成员制定进行审理的方案,让合议庭成员积极参与到案件审理中来。在庭审过程中,把握和控制审理的全过程,总结争议焦点、调查阶段、证据认证过程时必须征求意见。庭审结束后,案件评议时,合议庭成员应充分发表意见,实现合议庭工作规范化。(4)庭审评议实质化。合议庭全体成员均应当参加案件评议。评议案件时,合议庭成员应当围绕争议焦点,针对案件的证据采信、事实认定、法律适用、裁判结果以及诉讼程序等问题,充分、独立的发表自己明确的处理意见。审判长对评议内容和结果进行归纳,形成合议庭明确的结论。
5.提炼裁判文书的制作。裁判文书是人民法院向当事人及社会公众展示司法公正和法院形象、法官素质的直接载体。行政裁判文书除制作应合法、公开、规范、正确外,还应突出行政诉讼的特点,增强程序性表述及审理,注重案件事实的叙述与说理,深化对裁判理由的分析论证,完善裁判主文的写作内容。(1)首部与尾部应完整、规范。首部应依次写明标题案号、当事人及其诉讼代理人的基本情况,以及案件由来、审判组织、当事人应诉和开庭审理过程等。尾部应依次写明诉讼费用的负担,交代上诉的权利、方法、期限、上诉法院、合议庭成员、判决日期、书记员等内容。(2)事实部分应清晰、详实。一是行政行为的叙述部分应当注意详略得当。二是当事人诉辩意见,既要尊重当事人原意,也要归纳总结,避免全文照抄或删减当事人的理由要点。三是“经庭审质证”和“认证”部分,应当因案而异,繁简得当。既可以一证一质一认,也可以按不同分类综合举证、质证、认证。四是“经审理查明”部分应当准确、清晰,无论是采用时间顺序还是其他叙述方式,要以能够逻辑清晰地反映案件情况为原则。(3)裁判理由应说理充分、重点突出。理由部分要围绕争议焦点,根据查明的事实和有关法律、法规、和法学理论,就行政主体所作的行政行为是否合法、原告的诉讼请求是否成立等进行分析充分论证,辩法析理,阐明判决的理由。对于无争议的部分可以简写。阐述理由时,应当注意加强对法律规定以及相关法理的阐释,除非法律规定十分明确,一般应当避免延引规定就直接给出结论的简单论述方式。(4)判决结果应准确、分明。判决结果是人民法院对当事人之间的行政争议作出的实体处理结论,结论应与裁判理由相互呼应,前后一致,援引的法律依据应准确、完整,用语精炼、规范。(5)仔细核对、校正。认真履行裁判文书校对的重要职责,在裁判文书印发前对当事人信息、案件事实、法律适用等方面进行交叉校对,确保裁判文书质量。
6.作好判后工作。(1)审查、补正审判笔录。一份合格的庭审笔录不仅反映庭审记录的全过程,更是法官定案、裁判的重要依据。但庭审笔录出现遗漏甚至差错有其必然性,因此为了更好的落实对当事人的诉讼权利的保护,庭后书记员要在法官指导下秉承忠实庭审的原则进行补正,并在合理时间内将补正内容通知双方当事人核对无误后签字确认。(2)判后答疑,释法明理。作出裁决后,法官要结合具体情况就案件事实认定、证据采信、裁判理由、法律适用和裁判主文等向当事人解释,促使和帮助当事人正确、全面理解法院裁判的公正性、合法性,明白法理,消除疑虑,达到服判息诉的效果。(3)及时提出司法建议。法院在行政审判过程中发现行政机关在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在问题,及时提出司法建议,并进行跟踪回访,及时了解收集行政机关对司法建议的采纳落实情况。(4)提炼裁判规则。裁判规则主要表现为对案件争议焦点涉及的法律问题进行评析后形成的“裁判要旨”。法官要通过典型案件的审理,紧扣案件的争议焦点,提炼出对法律作出恰当解释的裁判规则,使具有典型的司法裁判的影响力能够延伸其他案件中去,从而对同类案件所涉及的问题起到规范和指导作用。
(五)加强沟通协调,着力行政争议实质化解。
在合法、自愿、公平合理基础上,重视诉前协调,深化庭内、庭外协调,以审前协调为主、随机协调为辅,把和解协调机制多样性、广泛性和制约性理念贯穿于行政审判始终,有效化解“官民”矛盾,构建和谐融洽的“官民”关系,促使行政争议实质性化解。
1.启动诉前协调,搭建“官民”沟通“绿色通道”。诉前协调处理诉讼活动向前延伸。在法院立案之前,由法院参与协调,为官民之间搭建桥梁,便于双方沟通,利于行政主体进行自我纠错。一是对于当事人起诉的行政案件,在尊重当事人对纠纷解决途径享有选择权的前提下,积极引导当事人选择先行诉前协调处理。二是立案前做到正确处理诉前协调和立案审查的关系,分类别处置来诉行政案件。
2.运用庭内、庭外协调,提升行政争议处理效果。
在行政诉讼中,法院在庭内、庭外利用协调手段处理行政诉讼案件的做法在实践中越来越普遍,并就“官民”矛盾纠纷的解决,具有很好的法律效果和社会效果。一是强化沟通,引导和解。案件受理后,及时与被诉行政机关沟通,并组织双方进行庭前座谈、协商,力促双方达成和解。二是把握重点,依法协调。在审理行政案件过程中,在明确双方争执焦点和原告不服行政行为症结所在的前提下,分类开展有针对性的协调工作。三是调动资源,争取支持。充分发挥被告上级机关、社会基层组织以及行政相对人社会关系的优势与作用,加强司法与行政良性互动机制,搭建联动协调网络,借力内外资源,多方协调,形成合力,为案件协调工作创造良好条件,为化解行政争议,营造良好法治氛围。
四、强化责任落实,提炼经验总结
一要及时掌握推进动态,确保各项措施与任务不折不扣完成、落地落实、显现成效。及时总结改革经验、报告工作进展、反映问题困难。二要不断完善工作机制,有重点、有步骤、有秩序地抓好落实和推动工作,确保行政审判庭审实质化改革取得实际效果。三是行政审判部门在工作中不断加强工作调研,总结经验做法,培育亮点并着力转化为制度成果。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2021-09-17 15:44:54
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